Von der Haftungskaskade zur Bankenunion

Im Jahr 2013 haben die EU-Finanzminister neue Regeln für die Abwicklung maroder Banken beschlossen. Die Einigung ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg zur Bankenunion – aber noch nicht der letzte.

Als sich die EU-Finanzminister Ende Juni 2013 zu einem ihrer Gipfel in Brüssel trafen, war das Hilfspaket für Zypern gerade mal drei Monate alt – und doch diente es bis zu einem gewissen Grad als Vorlage für einen Mechanismus, mit dem die Euro-Staaten künftig angeschlagene Großbanken abwickeln wollen. Die sogenannte Haftungskaskade sieht vor, dass – wie im Fall Zyperns geschehen – bei einer finanziellen Schieflage einer Bank künftig zunächst die Aktionäre, also die Besitzer der Bank, sowie die Inhaber von Bankanleihen in die Pflicht genommen werden. Reicht das nicht aus, werden als nächstes Bankkunden mit einem Guthaben von mehr als 100.000 Euro zur Kasse gebeten– und erst wenn das immer noch nicht ausreicht, die Bank zu retten, muss der Staat einspringen, sprich die Steuerzahler. Dass Eigner und Gläubiger für eine strauchelnde Bank geradestehen müssen – das hatte es vor den Geschehnissen auf Zypern nicht gegeben (Die Schuldenländer: Zypern).

Die Haftungskaskade beendet eine Praxis, mit der die Politik jahrelang gegen die No-bail-out-Regel der europäischen Verträge verstoßen hat (siehe Von der Griechenland-Hilfe zum ESM): Seit 2008 hat die EU-Kommission etwa 4,5 Billionen Euro an Staatshilfen und Bürgschaften für angeschlagene Finanzinstitute genehmigt, das entspricht fast einem Drittel der gesamten EU-Wirtschaftsleistung. Statt Bail-out, also der Schuldenübernahme durch Dritte, gibt es nun also ein Bail-in. Diese Haftungsübernahme durch Anleger und Gläubiger soll allerdings nur bei „systemrelevanten Großbanken“ greifen, deren Pleite das gesamte Finanzsystem in Mitleidenschaft ziehen könnte. Bei kleineren Instituten haben die nationalen Aufsichtsbehörden künftig weitreichende Eingriffsrechte; so können sie Banken nach europaweit einheitlichen Vorschriften sogar schließen.

Im Dezember 2013 zurrten die EU-Finanzminister dann den sogenannten Abwicklungsmechanismus SRM (Single Resolution Mechanism) fest, der von 2016 an – also ein Jahr später als ursprünglich geplant – für jene 230 bis 250 Banken in der EU zuständig ist, die grenzüberschreitende Geschäfte machen. Geführt wird der SRM von einem Gremium aus Vertretern der EZB, der EU-Kommission und der nationalen Abwicklungsbehörden – in Deutschland ist das die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung.

Der Sache nach geht es beim SRM um einen Abwicklungsfonds, aus dem die Schließung maroder Banken finanziert werden soll. Der Fonds soll sich zunächst aus den bereits vorhandenen Krisentöpfen der Mitgliedsstaaten zusammensetzen, und diese einzelnen Töpfe bleiben auch als solche erhalten, werden also den jeweiligen Staaten zugeordnet. Erst im Laufe der nächsten zehn Jahre soll der Fonds dann zu einem gemeinsamen Topf verschmelzen und mit bis zu 55 Milliarden Euro gefüllt werden. Davon müsste Deutschland rund 10 Milliarden Euro übernehmen. Der Fonds soll im Fall einer Bankenpleite allerdings erst nach der Haftungskaskade einspringen, wenn also Aktionäre, Besitzer von Anleihen der Bank und Bankkunden mit Einlagen von mehr als 100.000 Euro ihren Rettungsbeitrag geleistet haben.

Kritiker bezeichnen die neuen Regelungen als faulen Kompromiss. Denn abgesehen davon, ob eine Bankenunion überhaupt sinnvoll ist oder nicht – wenn man sie einführt, so die Theorie, dann besteht ihr Kern ja gerade darin, dass nicht mehr die einzelnen nationalen Aufsichtsbehörden über das Schicksal der jeweiligen Banken entscheiden, sondern eine zentrale Stelle. Das aber, sagen die Kritiker, sei mit den komplizierten Zuständigkeiten im SRM praktisch ausgeschlossen: Die EZB soll als Aufsichtsbehörde fungieren, gleichzeitig bekommt die EU-Kommission aber ein Widerspruchsrecht, und wenn sie dieses wahrnimmt, treffen die EU-Finanzminister die abschließende Entscheidung – die Gefahr, dass dann doch wieder einzelne nationale Interessen eine zentrale Rolle spielen, ist nicht von der Hand zu weisen.

Auf Skepsis stößt auch die Ausstattung des Abwicklungsfonds: 55 Milliarden Euro klingen nach viel Geld, doch in der aktuellen Finanzkrise haben die EU-Länder bereits 1.600 Milliarden Euro in Form von direkten Hilfen und Bürgschaften für die Bankenrettung gebraucht, also das 30-Fache.

Die drei Säulen der Bankenunion

Die neuen Gesetze werden zwar von den meisten Experten gelobt, frei von Fallstricken sind sie allerdings nicht. Zwar garantiert die EU auch weiterhin Einlagen bis zu 100.000 Euro pro Konto, allerdings sollen auch kleine und mittlere Unternehmen sowie natürliche Personen mit höheren Einlagen „nach Möglichkeit“ verschont werden. Außerdem sollen die nationalen Aufsichtsbehörden bestimmte Bankverbindlichkeiten vom Bail-in ausnehmen dürfen, um Ansteckungen unter den Banken zu vermeiden. Es bleibt also abzuwarten, ob diese Ausnahmen nicht zum Einfallstor für allerlei juristische und politische Tricksereien werden. Die neuen Regeln zur Bankenabwicklung sind die zweite Säule von insgesamt drei Säulen für die angestrebte Bankenunion.

Die erste Säule – eine europaweit einheitliche Aufsicht – steht bereits: Ab 2014 soll die Europäische Zentralbank (EZB) die großen, sprich „systemrelevanten“ Banken beaufsichtigen und kontrollieren. Das gilt allerdings nur für die Banken in der Euro-Zone. In EU-Staaten, die nicht der Euro-Zone angehören und die sich nicht freiwillig dieser Bankenaufsicht anschließen, sind weiterhin die nationalen Aufsichtsbehörden zuständig. Eine zentrale Bankenaufsicht ist die Voraussetzung dafür, dass angeschlagene Banken direkte Hilfen aus dem Euro-Rettungsfonds ESM bekommen können.

Die dritte – und umstrittenste – Säule der Bankenunion ist eine gemeinsame Einlagensicherung. Wie beim gemeinsamen Abwicklungsfonds sträubt sich vor allem Deutschland dagegen. So argumentiert zum Beispiel Bundesbankpräsident Jens Weidmann: „Eine europaweit einheitliche Einlagensicherung ist angesichts des derzeitigen Integrationsgrades der Mitgliedstaaten und Finanzsysteme nicht sinnvoll. Ansonsten würden unbeteiligte Steuerzahler für Fehler in anderen Ländern haften müssen, ohne für diese Fehler verantwortlich zu sein.“ Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hält eine gemeinsame Einlagensicherung schon aus rechtlichen Gründen nicht für möglich – dazu, so Schäuble, müssten erst die EU-Verträge geändert werden.