Offene Grenzen für Arbeitnehmer

Seit Mai 2011 dürfen Polen, Tschechen und andere osteuropäische EU-Bürger ohne Einschränkung in Deutschland arbeiten. Bis zu eine Million Menschen könnten in den kommenden Jahren auf den deutschen Arbeitsmarkt drängen.

Jeder Bürger eines EU-Landes kann innerhalb der Europäischen Union wohnen, wo er will – sofern er eine Arbeit hat und selbst für seinen Lebensunterhalt sorgen kann. Diese sogenannte Arbeitnehmerfreizügigkeit gehört neben dem freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Kapital zu den vier sogenannten Grundfreiheiten der Europäischen Union. Prinzipiell gilt das auch für die Staatsangehörigen der zehn im Jahr 2004 zur EU beigetretenen Länder. Für die Bürger Maltas und Zyperns wurde es unmittelbar umgesetzt. Die meisten der 15 EU-Altmitglieder nutzten jedoch die Möglichkeit, die volle Freizügigkeit für Menschen aus Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Slowenien, Estland, Lettland und Litauen für bis zu sieben Jahre auszusetzen. Nur Großbritannien, Schweden und Irland ließen von Anfang an alle Restriktionen fallen. Deutschland und Österreich sind die letzten beiden EU-15-Länder, die die volle Freizügigkeit hergestellt haben: Sie gilt seit dem 1. Mai 2011. Noch begrenzt ist allerdings in fast allen EU-Staaten die Einwanderung aus den 2007 beigetretenen Ländern Rumänien und Bulgarien. Diese Schranken werden spätestens 2014 fallen.

Zwischen den EU-15-Ländern und den osteuropäischen Beitrittsländern bestehen nach wie vor deutliche Einkommensunterschiede: Selbst wenn man die Kaufkraftunterschiede berücksichtigt, war das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner in Deutschland 2009 noch doppelt so hoch wie in Polen. Wegen dieses Wohlstandsgefälles ist in den kommenden Jahren mit einer deutlich verstärkten Zuwanderung aus Osteuropa nach Deutschland zu rechnen. Um die Größenordnung der Migration aus dem Osten abzuschätzen, hilft ein Blick in die Vergangenheit.

Zuwanderung bisher

Deutschland war vor der EU-Ost-Erweiterung 2004 das mit Abstand wichtigste Ziel für Zuwanderer aus Osteuropa – obwohl sie eine Aufenthaltserlaubnis brauchten. Nach der Erweiterung kamen zwar noch mehr Menschen, Deutschlands Anteil am Migrantenstrom aus den osteuropäischen Ländern ist allerdings gesunken. Die Nettozuwanderung (Einwanderer abzüglich Auswanderer) war von 2005 bis 2009 rückläufig. Zugewanderte Osteuropäer sind vor allem in Branchen beschäftigt, die niedrigere Anforderungen an die Qualifikation stellen, etwa in der Landwirtschaft und der Gastronomie.

In Großbritannien gab es vor der EU-Erweiterung so gut wie keine Zuwanderung aus Osteuropa. Danach änderte sich das drastisch: England, Wales, Schottland und Nordirland wurden zum beliebtesten Ziel für Migranten aus den Beitrittsländern – Hauptgrund dafür war die sofort uneingeschränkt geltende Arbeitserlaubnis. Die Zuwanderer waren zwar überdurchschnittlich qualifiziert, übten aber ähnlich wie in Deutschland oft nur einfache Tätigkeiten aus. Seit 2008 ist die Zahl der Zuwanderer deutlich eingebrochen, die der Auswanderer dagegen angestiegen. Das könnte eine Folge der durch die Finanzkrise verschlechterten Arbeitsmarktlage sein, aber auch ein natürliches Abflauen der Migration im Laufe der Zeit – oder ein Mix aus beidem.

Nach Schweden zog es zwar weitaus weniger Polen, Tschechen, Slowaken und Balten als nach Großbritannien oder Deutschland – im Verhältnis zur Einwohnerzahl war die Dimension der Zuwanderung aber sogar größer. Der wichtigste Unterschied: Schwedens Migranten sind gut ausgebildet und verdienen im Durchschnitt sogar mehr als die Einheimischen. Das liegt daran, dass sie vor allem relativ anspruchsvolle Tätigkeiten ausüben: Viele Zuwanderer aus Osteuropa arbeiten im Gesundheitswesen.

So viele Menschen könnten in den nächsten Jahren kommen

Grundsätzlich gibt es zwei Methoden, mit denen sich künftige Wanderungsströme schätzen lassen:

• Migrationsdaten aus der Vergangenheit werden in Formeln gegossen, die auf die heutige Situation angewandt werden können. So lässt sich aus dem Wanderungsverhalten nach der Süd-Erweiterung der Europäischen Union – Griechenland stieß 1991 dazu, Portugal und Spanien 1986 – auf mögliche Wanderungsbewegungen im Zuge der Ost-Erweiterung schließen.

Auf dieser Methode basieren viele Studien zur erwarteten Migration. Sie kommen überwiegend zu dem Ergebnis, dass die Zuwanderung nach Deutschland moderat steigen wird: Anfänglich soll die Nettozuwanderung bei rund 150.000 osteuropäischen EU-Bürgern pro Jahr liegen. Langfristig wird sich die Zahl der Zugewanderten aus den acht neuen EU-Ländern bei 1,8 Millionen einpendeln, ab 2014 kommen noch Rumänen und Bulgaren dazu. Das ist weniger, als es zunächst scheint: In der ersten Hälfte der neunziger Jahre wanderten unterm Strich mehr als 2,5 Millionen Menschen (aller Nationalitäten) nach Deutschland ein – allein 1992 waren es netto 800.000.

• Die Auswertung von aktuellen Umfrageergebnissen zu Auswanderungsplänen von Polen, Tschechen, Esten und Co. ist eine andere Variante. Eine Befragung von 27.000 EU-Bürgern im Jahr 2009 hat ergeben, dass 17 Prozent der Unionsbürger beabsichtigen, irgendwann einmal in einem anderen Land zu arbeiten. In den acht osteuropäischen Beitrittsländern trifft das sogar auf 23 Prozent der Einwohner zu – insgesamt gibt es also ein Wanderungspotenzial von rund 12 Millionen Menschen im erwerbsfähigen Alter.

Allerdings ist nicht davon auszugehen, dass sich alle 12 Millionen in Deutschland niederlassen wollen. Erstens erwägt nur ein Teil der Befragten, sofort auszuwandern. Zweitens planen die meisten lediglich einen vorübergehenden Aufenthalt im Ausland, entsprechende Rückwanderungen müssen also gegengerechnet werden. Drittens ist Deutschland eins von vielen möglichen Zielländern. Aus den Befragungsdaten zu Auswanderungswunsch, Zeitpunkt, beabsichtigter Bleibedauer und bevorzugtem Ziel lässt sich jedoch ein konkretes Zuwanderungsszenario für Deutschland ermitteln: Demnach werden 2011 und 2012 netto rund 800.000 Osteuropäer nach Deutschland kommen, danach flaut die Zuwanderung aber schnell wieder ab. Bis 2020 wird sie insgesamt bei 1,2 Millionen Menschen liegen – allerdings nur, wenn tatsächlich alle potenziellen Auswanderer ihre Pläne auch in die Tat umsetzen.

Die ersten statistischen Erkenntnisse

Ende Juli 2011 hat die Bundesagentur für Arbeit die ersten Zahlen dazu veröffentlicht, wie viele Arbeitskräfte aus Osteuropa eine Arbeit in Deutschland aufgenommen haben: Im Mai, also im ersten Monat nach Inkrafttreten der unbeschränkten Freizügigkeit, waren 33.000 Menschen mehr aus den acht osteuropäischen Ländern in Deutschland beschäftigt als im April 2011. Die Bundesagentur geht davon aus, dass 24.000 davon der Arbeitnehmerfreizügigkeit zuzuschreiben sind, während der restliche Anstieg „normal“, sprich jahreszeitlich bedingt war.

Zugezogen sind laut Ausländerzentralregister dagegen nur gut 10.000 Osteuropäer. Der größte Teil des Beschäftigungsanstieges dürfte also auf das Konto von Polen, Tschechen, Ungarn und Co. gehen, die ohnehin schon in Deutschland gelebt haben und bis dato entweder nicht erwerbstätig waren oder als Selbstständige gearbeitet haben. Von den 24.000 Arbeitskräften aus Osteuropa, die die Arbeitnehmerfreizügigkeit bereits im Mai genutzt haben, war mit Abstand der größte Teil, nämlich 8.100, in der Landwirtschaft beschäftigt, 2.700 hatten einen Job im Baugewerbe, 2.200 in der Industrie und 2.100 in der Zeitarbeit.

Eine wirklich aussagekräftige Bilanz zu den Folgen der Arbeitnehmerfreizügigkeit lässt sich jedoch frühestens in einem Jahr ziehen, denn erst dann liegen verlässliche Daten zur Zuwanderung vor.